 |
Аппарат Правительства РФ при наличии в годы реформ значительного количества
"освобожденных" вице-премьеров представляет собой административную машину,
дублирующую работу министерств и ведомств.
Сохранение аппарата Правительства наиболее органично вписывается в "мягкий"
(эволюционный) вариант сценария • 2, поскольку при двух других сценариях
полномочия Правительства существенно ограничат либо Администрация
Президента и kо, либо его же Управление делами и kо.
Следует ожидать дезорганизации работы Правительства в переходный период и
стихийное тяготение аппарата к той группировке, которая в данный момент
кажется ему сильнейшей. Эта дезорганизация уже началась в упреждающем
порядке (еще до полного финансового краха) 23 марта с.г.
Те же соображения следует распространить и на аппараты министерств и
ведомств, лишь немногие из которых смогут определиться при переходе к НМЭ и
эффективно адаптироваться к новым задачам.
Ключевыми ведомствами переходного периода являются:
1) Центробанк и Минфин (включая Казначейство) - органы осуществления
финансовой политики, которые явятся первыми "жертвами" кризиса;
2) МВЭС, ГТК и ВЭК как органы обеспечения перехода к монополии внешней
торговли и валютной монополии;
3) ГНС, Мингосимущество, Российский фонд федерального имущества и
Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению
как органы легальной ренационализации "должников" бюджета и
"недобросовестных приватизаторов";
4) администрации субъектов Федерации и местные администрации, на которых
придется удар разрушения потребительских рынков и массовых волнений;
5) МВД, ФСБ и другие силовые ведомства, которые будут являться одной из
главных интеграционных сил в период перехода к НМЭ.
Руководство ЦБ РФ в его нынешнем составе будет, как показано в части 1
доклада, до конца держаться ультралиберальной линии, что сделает его
естественным союзником сценария • 1. Учитывая полную "непрозрачность" своих
операций (в том числе, через дочерние банки и привилегированные
коммерческие банки) и значительную законодательную свободу действий,
Центробанк имеет разнообразные (прежде всего финансовые) возможности для
поддержки союзников, которые усилятся в случае предоставления срочной
помощи МВФ на воссоздание валютных резервов, что также возможно лишь в
сценарии • 1.
Руководство ЦБ сохраняло в 1995-97 гг. хорошие отношения - на базе общих
экономических интересов - с обеими группировками в руководстве
Правительства, на базе отсутствия прямого конфликта интересов и
"индивидуальной работы" - с оппозицией в Госдуме и с региональными лидерами
в Совете Федерации, а также - в силу надзорной власти - с коммерческими
банками, которые заинтересованы в благосклонности ЦБ при проверке их
отчетности, а некоторые (избранные) - и в "утечках" инсайдерской информации
по планам операций ЦБ на валютном рынке и рынке ГКО-ОФЗ, процентной
политике и т.п. "Дружба с ЦБ" становится весьма полезной особенно в момент
краха пирамиды ГКО, поскольку у "друзей" ЦБ сможет вовремя взять в залог
часть их пакетов ГКО (по операциям РЕПО), предотвратив их обесценение.
Итак, Центробанк при реализации сценария • 1 будет, почти наверняка,
выведен из-под основного удара ответственности за девальвацию рубля путем
вменения этой ответственности руководству Минфина (эмитент ГКО) или
Правительству в целом. (Нынешнее благостное отношение к руководству ЦБ
может помочь адаптации части руководства ЦБ и к сценарию • 2 со сдачей
части заместителей председателя Центробанка (на эту роль, например, хорошо
подходит не входящий в "ядро" руководства Центробанка зампред по валютным
операциям А.Потемкин). Вместе с тем, как показал январский тур кризиса,
Банк России - последний "неприступный редут" действующего руководства
страны, который будут оборонять до последнего. В этом отношении
показательной будет судьба законопроекта, внесенного Советом Федерации, по
ограничению бесконтрольных операций ЦБ РФ с резервами и фондами).
Отмена независимого статуса Центробанка и создание специального органа
санации банковской системы вероятны при "жестких вариантах" сценария • 2.
Аппарат Центробанка (среднее и низшее звено), профессиональный и хорошо
оплачиваемый, сможет адаптироваться к работе в режиме Госбанка НМЭ.
Руководящий состав дочерних банков ЦБ РФ будет существенно укреплен за счет
специалистов лучших комбанков, учитывая возрастающую нагрузку на
государственные банки по кредитованию народного хозяйства и с учетом
банкротства большинства частных банков.
Руководство Минфина отвечает за рынок ГКО, а также полностью интегрировано
(может быть, за исключением нового министра) в систему коммерческих
интересов либерального периода, поэтому оно будет полностью сменено при
переходе к НМЭ.
Ведомства внешнеэкономического блока (блока регулирования ВЭД). Аппарат
МВЭС за несколько лет либерализации внешней торговли в значительной мере
депрофессионализировался. Его лучшие кадры перетекли в состав крупных
компаний и банков, специализирующихся на ВЭД. Следует ожидать полного
обновления руководящего и среднего звена МВЭС с усилением его за счет
кадров внешнеторговых объединений, крупнейших ФПГ, банков.
ГТК оставался все годы реформ важнейшим ведомством блока ВЭД. Его аппарат
активно используется властно-финансовыми группировками в "закручивании
гаек" отдельным экспортерам и импортерам. Аппарат ГТК сумеет приспособиться
к любому варианту перехода к НМЭ, став инструментом побеждающей
политической команды.
Аппарат ВЭК, не обладая в либеральной среде ВЭД должными полномочиями, не
смог стать "финансовым пограничником", каждый год пассивно констатируя
бегство капитала (только в форме нерепатриации валютной выручки, за что
прямо отвечает ВЭК, свыше 8 млрд. долл. в год). Вместе с тем, именно
валютный контроль становится ключевым звеном перехода к НМЭ в условиях
сценария • 2: чем решительней и эффективней будут перекрыты многочисленные
каналы "бегства капитала" (на самом деле, не капитала, а части необходимого
национального продукта, фондов накопления и потребления), тем больше
ресурсов останется для формирования НМЭ.
Эффективный валютный контроль (или делиберализация национального рынка
капитала) - основная проблема переходного периода, которая может быть
разрешена только при отказе от "святая святых" нынешней политики. (
Учитывая, что разрешительный порядок экспорта капитала ЦБ не работает
(экспорт капитала проводится по счетам текущих операций - через реальные
или фиктивные экспортно-импортные контракты), аппарат органов регулирования
ВЭД сможет работать эффективно только тогда, когда под контролем
государства окажется вся цепочка экспорта капитала: начиная от образования
капитала в реальном и финансовом секторах, через инфраструктуру ВЭД (банки
и внешнеторговые компании), до конечных получателей средств (западные,
прежде всего оффшорные, посредники).
Аппарат ГНС и налоговой полиции пытается применять (выборочно, в условиях
тотальных неплатежей и механизма "условной собственности") мобилизационные
мероприятия, которые будут усилены при переходе к НМЭ.
Эффективность госорганов регулирования ВЭД прямо зависит от эффективности
"смежников" - блоков Правительства по управлению госсобственностью и по
мобилизации доходов в бюджет.
Фискальный аппарат в целом сможет эффективно выполнять свои функции только
при разрешении проблемы тотальных и взаимных неплатежей в производственной
сфере. Поэтому он лучше всего приспособлен к сценарию • 2, который
предусматривает не распутывание, а "рубку" узла неплатежей - их разовое
списание или многократную "уценку" (такие предложения уже высказаны МБК под
рук. П.Карпова).
В случае осуществления сценария • 1 (дальнейшая либерализация экономики)
действия фискальных органов будут крайне затруднены не только
сохраняющимися неплатежами, но и всеобщим распространением процедур
банкротства, которое является главным условием (и следствием)
микроэкономической либерализации по рецептам МВФ. Налоговый аппарат будет
по-прежнему не инструментом госуправления, а средством структур "ядра" по
управлению (ограблению) экономической периферии.
Чтобы не допустить коллапса налоговой системы, к "периферии" будут отнесены
некоторые крупные структуры, не вошедшие в "ядро", а также
непроизводительное имущество "неядерных" лиц (в т.ч. теневиков).
Сценарий • 3 будет означать существенное снижение значения налоговых
органов, поскольку место финансовых потоков в номенклатурной системе займет
нормирование производства и потребления, "карточная система" и для элиты, и
для населения, и для предприятий: мобилизация (изъятие) государством
ресурсов будет производиться в натуральной форме - в виде поставок на
госнужды и проч.
Поскольку большинство предприятий уже давно перешло к работе "на
картотеке", эффективность работы налогового аппарата зависит от
эффективности работы структур, где ведутся картотеки - банков, а также от
эффективности одного из главных продуцентов задолженности - системы
управления собственностью.
Ведомства блока управления госсобственностью включают в себя два
подразделения: функциональные ведомства - МГИ, Российский фонд федерального
имущества и Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому
оздоровлению, которые отвечают за общие программы (приватизации, санации
предприятий и т.п.); отраслевые министерства и комитеты, которые призваны
"регулировать" жизнь подведомственных предприятий, не имея на то сегодня
соответствующих ресурсов и инструментов управления. Если аппарат первого
подразделения ("приватизаторы") привык за годы либерального руководства
работать по указам и инструкциям, разработанным с участием западных
консультантов, то отраслевые ведомства в основном живут инерцией советских
традиций. Между ними располагается Министерство экономики, которое занимает
некое промежуточное положение, совмещая либеральное руководство с
превалированием специалистов и подходов Госплана.
При реализации сценария • 1 отраслевые ведомства упраздняются, а
функциональные органы управления госсобственностью используются для
ускоренной продажи остатков ликвидного госимущества (прежде всего
структурам "ядра" и их зарубежным партнерам) и для перераспределения
собственности через механизмы банкротства и деприватизации.
В рамках сценария • 2 роль отраслевых органов восстанавливается, в то время
как Российский фонд федерального имущества, ФКЦБ и др. теряют значение.
В сценарии • 3 владельцем собственности явятся "административные органы",
поэтому ни функциональные, ни отраслевые ведомства в нем большой роли не
играют. Минэкономики становится вновь Госпланом.
Адаптация отдельных ведомств исполнительной власти слишком зависима от
политической конъюнктуры, борьбы властно-финансовых группировок и не может
иметь существенного общего значения для выбора пути развития страны.
Гораздо более существенную роль играет линия поведения Парламента.
2.1.3. Особенности адаптации к НМЭ органов представительной власти
Палаты Федерального Собрания РФ при нынешней Конституции способны
"переварить" любой из трех сценариев перехода к НМЭ.
|
BIGLIB
